近年来，高密市紧紧抓住夏庄镇被确定为全省经济发达镇行政管理体制改革试点镇的历史机遇，围绕深化镇级综合执法管理体制改革进行了积极探索和有益尝试。
一、实行镇级综合执法的必要性
（一）完善乡镇政府管理的现实需要。目前，我国现行的行政法律法规，基本上都有与其相应的机构和队伍做为执法主体，但在实际运行中，各执法主体在机构、编制、经费投入和人员管理等方面存在较大差异，一些行政执法部门的执法机构仅设置到县级，难以覆盖到广大农村，对事关基层民生问题的行政执法，如环保、卫生监督等方面难以企及；一些派驻执法机构，由于分工过细、职能过于单一，工作任务不饱满，在“职能法定”的情况下，“只扫自家门前雪，不管他人瓦上霜”往往成为工作常态，造成执法资源的极大浪费。
（二）推动乡镇政府职能转变的重要举措。深入推进扩权强镇、还政于基层，实行镇级综合行政执法，有利于形成“权责一致、分工合理、决策科学、运行顺畅、监督有力”的基层行政管理体制，充分发挥乡镇政府作为最基层一级政权职能，扩大乡镇政府自主权，不断强化其社会管理和公共服务功能，能够集中精力对辖区内的经济社会发展进行有效的统筹规划和指挥协调。
（三）深化乡镇机构改革的必然要求。以往历次乡镇机构改革，一直在走“撤机构、裁人员”的“循环式改革”，最终陷入“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的误区。实行综合行政执法，可在执法方面避免重蹈覆辙。一是以政府职能转变为核心，整合现有行政资源，从体制上改变原有行政管理模式。二是明确乡镇机构工作任务和责任目标，消除乡镇职能错位、越位、缺位等现象，改变乡镇政府政事不分、政企不分、政经不分和政社不分的基本格局。三是通过综合行政执法，实现权责统一，真正调动起乡镇干部特别是领导干部的主观能动性。
二、当前乡镇行政执法存在的问题
（一）乡镇执法地位尴尬。农村税费改革后，乡镇政府职能逐步调整为发展区域经济和提供服务。但从法律规定看，我国现行法律法规，基本上都将行政执法权授予县级以上人民政府及其职能部门，除受人口与计划生育部门委托征收社会抚养费和《城乡规划法》第41条第1款、第65条规定乡镇政府具有的行政执法权外，乡镇一级没有任何执法权。但在实际工作中，乡镇政府总被推到最前线去“冲锋陷阵”，上级党委、政府以文件或领导讲话等形式，要求“乡镇党政一把手负总责”，并且实行“一票否决”制，导致乡镇政府越权执法、违法执法的现象屡有发生。虽然这几年我市通过扩权强镇先后下放给经济发达镇90项管理权限，但在调研中发现这些权限下放后运行情况并不理想，事权划分不合理，行政管理手段缺乏，执法主体、执法程序等环节存在一些法律层面的障碍等。这些问题导致乡镇执法工作发生“越位”，工作手段出现“缺位”，承担责任形成“错位”，使乡镇政府工作人员在日常工作中发现违法情况后，无法处置、无权查处，只能对违法人员进行劝阻，对不听劝阻的严重违法行为只有联系有执法权的职能部门处理，对轻微的违法行为只能不了了之，造成有执法权的鞭长莫及，难以形成合理的社会管理体系。
（二）行政执法管理机制不顺。目前，作为职能较为专一的行政执法部门，在人员、编制、装备、经费等方面的配置难以满足行政执法实际需要，尤其现行的部门分头执法模式，分散了人员力量，难以形成合力，执法力度有限，效果不明显。另外，乡镇与派驻机构之间的事权关系没有完全理顺，这些派驻机构虽然接受镇党委、政府的统一指导和协调，但由于其人、财、物和业务管理全都在上级主管单位，派驻机构往往只承认“条管”的领导，不服从乡镇领导安排，而派驻部门一旦出现问题，责任却在乡镇，责任权力之间的不对等，使乡镇在调度派驻机构方面缺少话语权，不能很好地督促其发挥职能作用。
（三）监督管理制度缺失。一是乡镇行政执法缺乏行之有效的监督制度和运行机制。没有明确什么事情该办、什么事情不该办，办错了也没人管。乡镇普遍认为只要完成工作任务就行，不出大乱子，不造成严重后果，就什么都敢做。层级监督没有起到真正的作用。二是乡镇监督机构往往是在镇政府统一领导下开展工作，缺乏独立性，监督工作开展少，监督力度不到位，形式主义严重，即使查出问题，迫于各方面压力而不了了之。三是乡镇行政执法缺乏程序制约，在处理案件时，除少数部门实行“查处分离”制度外，多数执法部门的同一办案人员既负责案件调查取证，又负责提出或作出处罚决定，无任何监督制约，无法保证案件处理的合法公正。四是对于有争议的具体行政行为，除申请复议或提起诉讼外，往往得不到复核和审查，难以及时发现和纠正不当或错误的执法行为。
（四）执法人员素质不高。乡镇行政执法的对象主要是农民，农村的传统风俗习惯、错综复杂的矛盾纠纷、参差不齐的人员素质，决定了乡镇行政执法人员不仅要具有一定的法律知识，而且还需要有丰富的农村工作经验。但目前乡镇执法人员基本无法满足这一要求，另外，执法岗位不固定、临时性、突发性工作较多，造成执法人员身兼数职，等问题也很突出。
三、经济发达镇综合执法改革的对策建议
一是扩大县级管理权限。按照“权责一致、依法下放、能放即放”的原则，着力下放在产业发展、规划建设、项目审批、环境保护、安全生产、市场监管、国土资源管理、劳动保障等涉及经济发展和城市建设管理等方面的县级管理权限。放权过程中，县直业务部门要主动承担业务指导、检查、监督和考核责任。经济发达镇要通过建立健全权限承接工作机制、日常监督机制和业务考核机制，确保行政权限下放后依法正确履行和良性运转。
二是优化组织架构。在机构编制设置上，围绕下放管理权限后经济发达镇所承担的任务和承接的职权，打破传统行政机构与事业单位界限，综合设置行政事业机构，科学合理设置岗位，既保证相关管理权限下放落实到位，又保证机构运转顺畅、高效。鼓励试点镇通过内部挖潜整合镇属编制资源，打破身份限制，根据机构设置和岗位职责对人员进行统一使用，分类管理，进一步优化编制和人力资源配置。
三是理顺条块关系。为加强派驻机构管理，促进各部门工作相互协调，避免出现推诿扯皮、政令不畅、效率低下的现象，继续保留地税、法院、司法、交通等县直部门设在经济发达镇的派驻机构。各派驻机构接受镇党委、政府的统一领导和协调，对其考核实行条块结合、以镇为主的办法；派驻机构主要负责人的任免须事前书面征求镇党委的意见。对工作不力的派驻机构主要负责人，镇党委可向其上级主管部门提出调整建议。镇党委、政府对驻镇部门主要负责人实行年度评议，评议结果作为县直部门对其年度考核的重要依据，增强镇党委、政府与派驻机构之间的协调融合，形成助推镇域经济社会发展的合力。
四是完善执法机制。在建设、规划、城管、环保、文化、农业、安全生产、劳动就业等领域依法下放行政处罚权。建立健全综合执法平台，把县直派驻机构执法优势和乡镇日常监管优势结合起来，在镇域范围内实行综合执法。执法工作由经济发达镇党委、政府协调指挥，执法人员由县直各职能部门、派驻机构和镇工作人员共同组成，在进行行政处罚时，以县直相关职能部门作为执法主体并以其名义做出，按照职能分工分别使用相关法律文书。同时推行区域管理模式，重心全面下移和前置，将镇辖区划分为若干网格，每个网格由专人负责相关领域的监管，确保管理到位，全面构筑网格化监管责任体系。探索将派驻经济发达镇的环保、食药、工商、畜牧兽医等执法部门人员全部带编划转到试点镇，用于缓解编制资源不足和综合执法力量薄弱的现实问题。
五是加强队伍建设。不断加大法律专业人员考录力度，并重点向基层倾斜，逐步配齐配强综合行政执法队伍，严把进人关和考核上岗关，执法人员必须熟悉相关法律和业务知识，具有相应的文化程度，经统一培训，取得行政执法资格后方可上岗。加强执法人员法律素质和业务能力培养，提高行政执法人员依法行政、依法办事的能力和水平。树立“以人为本、执法为民”理念，确保其遵纪守法，秉公执法。